경영투명성·리더십 모두 낙제점

[글로벌이코노믹=김백건 국가정보전략연구소 윤리경영연구팀장]한국마사회(이하 마사회)는 1922년 조선경마구락부로 설립된 후 1949년 한국마사회로 개칭했다. 마사회는 공정한 경마시행과 원활한 보급으로 마사의 진흥 및 말축산의 발전에 이바지하고 국민의 건전한 여가선용을 목적으로 설립된 농림수산식품부산하 준시장형 공기업이다. 주요사업은 마필의 수입‧생산‧육성 및 개량‧증식, 경마 시행 수익금으로 레저세, 지방교육세 등 제세금 납부를 통한 국가와 지방재정 기여, 축산발전기금 출연, 농어민 자녀 장학사업 및 농어촌 사회복지증진 사업, 무료승마강습 등이다. 마사회의 윤리경영 현황을 진단하기 위해 홈페이지, 언론보도, 글로벌이코노믹 DB, 국가정보전략연구소 DB, 국정감사, 감사원 자료 등을 참조했다. 마사회의 윤리경영 현황을 진단하기 위해 국가정보전략연구소가 개발한 ‘8-Flag Model’을 적용해 보자.


◆Leadership(리더십, 오너/임직원의 의지)=경영목표 체계의 미션(mission)은 ‘말 산업으로 국가경제 발전과 국민의 레저생활에 이바지한다’이다. 마사회의 비전(vision)은 ‘말 산업과 레저산업을 선도하는 사회공헌기업’이다. 핵심가치(core value)로는 ‘섬김, 열정, 나눔’이며, 경영방침은 ‘가치창출, 역량강화, 파트너십’이다. 전략방향으로 ‘말 산업 지속발전, 레저생활 기회확대, 사회적 책임강화’로서 경마의 선진화, 말 산업의 활성화, 기업 및 경마이미지 개선, 사업의 다각화, 가치창조 경영, 사회공헌 확대, 재무건전성 강화, 능동적 기업문화 창달 등을 제시한다.

마사회 윤리경영의 비전은 ‘글로벌 수준의 선진 윤리기업 달성’이다. 전략목표는 ‘청렴한 조직문화 확립, 농어촌 복지증진 및 사회적 약자 배려, 녹색성장 추진 및 에너지 절약‧환경보호’이다. 규정‧규범개정 강화, 청렴중심 조직재편 및 기능 강화, 윤리경영위원회 등 제도강화, 청렴자율실천과제 확산, 공정경영위원회 도입, 윤리 실천프로그램 강화, 지속가능경영체제 구축, 공시 정보공개 지속 확대, 농어촌 복지증진‧기부금 확대 사업강화, 봉사활동 활성화, 사회적 기업 설립 등 사회적 약자 배려, 온실가스 에너지 목표관리 체계 구축, 신재생에너지 설비 시스템 지속 설치, 에너지절약 캠페인 실천 등의 추진과제를 세우고 있다.

윤리경영 추진목표는 ‘지속성장을 위한 인프라 및 성장동력 구축, 역량기반 중심의 사업영역 확대, 말 산업 및 레저산업을 선도하는 국내 대표 사회공헌 기업’이다. 추진방향성으로는 경마사업 경쟁력 강화 및 말 산업 성장기반 조성, 다양한 비즈니스 모델(Biz-Model)도입 및 전략적 제휴 등을 통해 경마수익 외 수익확대, 레저사업의 본격추진으로 신사업 매출 확대, 민간주도 말 산업 참여 지원, 말 산업을 선도하고 레저산업을 대표하는 기업, 국민으로부터 신뢰와 사랑을 받는 기업 등이 있다.

도박산업은 마약, 주류, 담배, 총기 등과 마찬가지로 사회를 피폐하게 만들고 죽음을 파는 사업이라는 평가를 받는다. 국내의 대표적인 도박산업인 경마도 복권, 경륜, 경정, 카지노와 마찬가지로 국가가 통제하는 사업이다. 도박산업이 사행성을 쫓는 시간 많은 부유층보다는 일확천금을 꿈꾸는 서민의 돈을 뜯어내는 사업으로 필요악(必要惡)이다. 경마는 다른 사업에 비해 규모도 크고, 역사도 오래돼 나쁜 속성에도 불구하고 좋은 이미지로 잘 포장돼 있는 사행산업이다.

경마를 없애지 못한다면 국가가 강력한 기준을 가지고 통제해야 한다. 마사회 임직원도 매출이나 이익을 내기 위해 혈안이 되어서는 안 되고, 경마를 사회적 공기(公器)로서 건전한 역할을 수행할 수 있도록 사명감을 가져야 한다. 그러나 마사회를 보면 임직원의 윤리의식은 존재하지 않고, 사적인 이익을 챙기기 위해 혈안이 돼 있다. 비리를 개선할 의지도 전혀 보이지 않는다. 전임 회장은 감사원에 의해 배임혐의로 검찰에 고발을 당하기까지 했다. 임직원과 유관 이해관계자의 비리행위는 끊이지 않고 반복되고 있다.



◆Code(윤리헌장)=마사회는 윤리헌장, 행동강령, 내부공익신고 및 신고자 보호에 관한 규정, 외국업체와의 계약업무 행위기준에 관한 지침 등의 규정을 제정했다. 윤리헌장은 조직 구성원들이 윤리경영을 실천하기 위해 지향해야 할 기본적인 방향 및 지침을 말한다. 윤리헌장은 신뢰받는 레저스포츠기업을 목표로, 창의적 사고와 도전적 정신으로 공정한 업무처리, 고객만족과 가치창조경영으로 고객제일주의 실천, 모든 이해관계자와 상호협력을 통한 공동체 관계 구축, 임직원에게 공평한 기회부여, 국가와 사회발전에 공헌, 자연과 환경보호에 솔선수범 등의 내용으로 구성돼 있다.

행동강령은 윤리강령을 실천하기 위한 임직원의 구체적인 행동지침이다. 총칙, 공정한 직무수행, 부당이득의 수수금지, 정보 및 재무관리의 투명성, 건전한 공직풍토의 조성 등의 내용을 포함하고 있다. 2006년에 제정되었고, 매년 새로운 내용을 개정‧보완하고 있다. 다른 공기업에 비해 늦게 만들어졌지만 내용은 유사한 수준을 유지하고 있다. 임직원 부정비리 행위에 대한 내부공익신고와 신고자의 보호 등에 필요한 세부사항 등을 명시한 내부공익신고 및 신고자 보호에 관한 규정도 있다. 외국업체와의 계약업무 투명성 및 공정성 강화를 위한 구체적인 행동지침을 만들어 활용한다.

◆Compliance(제도운영)=윤리경영 추진조직은 반부패 청렴조직, 집행조직, 윤리경영위원회 등이 있다. 반부패 청렴조직은 감사부이고, 윤리경영위원회는 윤리경영 정책 및 의사결정 최고 회의기구다. 집행조직은 윤리경영 총괄부서인 경영전략팀을 청렴경영 추진조직, 나눔경영 추진조직, 환경경영 추진조직으로 세분화하여 운영하고 있다. 클린스폰서, 클린매니저, 클린리더, 사회공헌추진단, 총무팀, 시설팀, 장외시설팀, 토목환경팀 등도 있다. 반부패 청렴 조직에는 청렴T/F, 청렴실무추진단, 청렴상생협의회, 청렴옴부즈만 등이 활동한다.

부정비리신고센터는 마사회 임직원의 직무관련 부정비리행위를 접수 처리한다. 부정행위 대상은 예산낭비, 회계부정 사례, 공사‧계약‧납품관련 비리행위, 압력‧청탁‧금품‧향응수수 행위, 기타 윤리강령 위반 행위로 부당이득을 취하거나 비위‧기강문란 등이다. 공정한 경마시행을 위해 경마유사행위, 경마불법행위 신고를 받고 있다. 2012년 마사회는 경마계 대표자로 경마공정성 강화 비상대책위원회를 구성해 기수, 조교사, 관리사 등 마필 관계자의 불법 경마정보 제공 등의 비리를 방지하고, 사설경마단속을 강화하기로 했다.

마사회는 다양한 비리행위가 발생할 여지가 많고, 실제 기상천외(奇想天外)한 새로운 유형의 비리행위가 발생하고 있어 일반적인 제도운영으로 적발하거나 근절하기 쉽지 않다. 전문적인 영역이나 점 조직으로 운영되는 조직의 윤리경영은 내부고발이 가장 효과적인데, 오히려 내부고발시스템이 취약하다. 내부고발제도는 외부의 전문가에게 전권을 위임해야 하고, 내부 경영진이 내부고발시스템의 독립성을 보장해야 성공가능성이 높아진다. 마사회가 다양한 제도를 운영하고 있지만 비리행위가 감소한다는 징후를 발견하지 못해 제도운영의 효과가 있다고 보기 어렵다.




◆Education(윤리교육 프로그램)=천태만상(千態萬象)의 비리행위가 끊이지 않고 있는 마사회도 윤리교육은 하고 있다. 임직원 청렴의식 고취 청렴연극교육, 청렴퀴즈 어플교육, CEO 직접교육도 하고 있다. CEO가 직원들을 대상으로 윤리경영 특강을 시행하고, 윤리청렴 서신도 발송하고 있다. CEO가 윤리경영에 대한 확고한 의지를 보여주는 것이 윤리경영의 정착을 위해 필수적이라는 사실을 인지하고 있는 것으로 보인다.

기존의 실무자(클린리더) 위주에서 임원/팀장(매니저)/실‧처장(스폰서)을 대상으로 클린혁신 역량강화 워크숍을 개최해 전사 윤리의식 공감대를 확산시키고 있다. 윤리‧청렴 반부패 온라인 교육은 국민권익위원회의 자료와 자체자료를 바탕으로 전 직원을 대상으로 교육을 실시하고 있다. 전 부서를 대상으로 찾아가는 행동강령 사례 소개‧전파 교육도 하고 있다. 경마관계자를 대상으로 청렴‧윤리교육을 강화하고 연중 윤리‧반부패 교육도 진행하고 있다.

경마관계자와의 쌍방향 커뮤니케이션 강화를 위해 청렴 UCC 제작‧경마방송 송출, 마필관계자 대상 청렴문자 발송, 경마관계자 행동강령 제정‧청렴핸드북 제작 등의 활동도 하고 있다. 임직원의 윤리의식 내재화를 위해 2008년 마사회 자체 개발한 전사 윤리경영 진단 도구인 KO-EDEX(KRA Organization Ethics inDEX) 설문 조사를 통해 매년 마사회 윤리경영 시스템 및 직원 윤리의식 수준도 모니터링하고 있다. 기수들의 비윤리행위가 근절되지 않고 있어 기수후보생의 청렴 및 윤리교육도 하고 있다. 프로기수로서 갖춰야 할 건전한 가치관 확립, 경마 비위행위 사전 예방 등의 내용으로 진행된다. 청렴 및 윤리 멘토링 프로그램도 운영하고 있다.

마사회의 윤리교육프로그램을 보면 너무나 다양해서 뚜렷한 방향을 잃은 것으로 보인다. 모든 이해관계자를 대상으로 광범위한 교육을 실시하지만 의도한 성과는 나지 않고 있다. 마사회에서 윤리경영이 정착되려면 CEO와 임직원의 실천의지가 가장 중요하다. 전 CEO가 감사원에 의해 배임행위로 고발당하기까지 했는데, 그가 추진했던 윤리교육의 효과를 기대하는 것은 무리가 아닐까 생각된다. 외부 이해관계자를 대상으로 하는 교육이 효과가 있으려면 임직원이 윤리경영을 솔선수범해야 한다.

◆Communication(의사결정과정)=2012년 비상임 이사 확대로 외부 감시 기능 강화, 이사회 내 감사위원회 설치, 이사회의 실질적인 견제와 내부 통제 기능 강화, 이사회 의장과 기관장의 분리/운영을 통해 견제 중심의 의사 진행으로 책임 경영 강화 등으로 윤리경영 정착 노력을 한다고 밝히고 있다. 윤리경영위원회의 위원장을 부회장에서 CEO로 격상시키고, 위원수를 확대했다. 공정경영위원회는 30억 이상 공사‧용역‧물품 계약 등 주요사업의 의사결정 과정에 외부전문가의 참여로 사업추진의 공정성 및 투명성 확보를 가장 중시한다.

2011년 개설한 오픈馬인드라는 마사회의 블로그를 통해 마사회 소식, 경마공원, 경마, 말에 대한 정보, 주요 공지사항, 지점 찾기, 홍보동영상 등을 공개하고 있다. 스마트폰 어플리케이션도 개발해 출마정보, 경주속보, 성적정보 등의 경마정보와 교통안내, 공원서비스 등 경마공원 정보를 이용, 관람객에게 편의를 주고 있다. 하지만 정작 공개해야 하는 마필산업계획은 공개하지 않고 있다. 공개하면 업무추진에 지장을 초래한다는 명분이지만 설득력이 약하다.

마사회는 막대한 규모의 사업을 추진하고 있으면서 사업추진의 과정이나 내부의사결정에 관련된 정보는 공개하지 않고 있다. 경마로 인한 사회적인 부작용도 만만치 않고, 경마산업이 다른 연관산업에 미치는 영향이 크기 때문에 영업비밀이 아닌 이상 공개해 경마산업이 건전하게 육성될 수 있도록 해야 한다. 현 장태평 회장도 의사소통을 강화하고 유연하고 수평적인 조직문화정착을 강조한다. 하지만 내부의 의사소통도 중요하지만 외부 이해관계자와의 의사소통이 더 중요하다는 사실을 잊지 않기를 바란다.




◆Stakeholders(이해관계자의 배려)=2010년~2011년 감사원은 마사회가 2005년부터 시행한 무료 승마회원제도의 부실운영을 지적했다. 경마홍보와 저변확대를 위해 도입했지만 정작 사회고위계층에게만 혜택을 부여한 것이다. 임직원에게 과도한 사택 제공, 직원들의 퇴직금을 부풀려 지급하거나 과도한 피복비 지급 등 방만한 운영도 문제로 지적됐다. 2011년 9월 감사원은 전임 김광원 회장을 화상경마장 사업과 관련해 수십억 원의 손실을 입힌 혐의로 검찰에 고발했다.

마사회는 돈벌이를 위해 장외발매소 확장을 자제하라는 정부의 요구를 무시하고 편법으로 확장했다. 2012년 10월 감사원은 마사회가 마권 장외발매소 이전사업 부당 추진 비리로 270억 원의 손실을 낸 직원들을 경미한 정직 징계 후 복직시켰다고 지적했다. 2012년 4월 검찰은 마사회 직원이 브로커에게 우승 가능 경주마, 기수의 상태 등의 정보 제공을 대가로 금품을 수수하고 경마 승부를 조작한 혐의로 기소했다. 비리 직원 감싸주고, 경미한 징계를 남발하기 때문에 마사회의 부패가 지속되고 있다고 봐야 한다.

마사회의 이해관계자는 임직원 이외에도 마주, 기수, 마권을 구입하는 고객 등 다양하다. 그럼에도 불구하고 마사회는 사행행위로 벌어들이는 막대한 이익을 임직원을 위해 사취하는 파렴치한 행위를 멈추지 않고 있다. 임직원이 조직폭력배와 연계해 경마결과를 조작하거나 내부정보를 활용해 사적인 이익을 내는 것은 건전한 경마문화 조성을 위해서도 엄단해야 할 비리행위다. 임직원의 부정행위를 감시하고 경영진의 부당한 경영을 감시‧감독해야 하는 사외이사들도 견제와 감독보다는 이권 챙기기에 여념이 없다는 비난을 받는다. 이들은 매년 호화 해외출장을 다니고 있다는 지적도 받는다.

마사회의 연도별 징계건수는 해마다 증가하는 데도 불구하고, 억대 연봉자가 많고 수백억 원의 성과급을 받는다. 각종 비리와 편법으로 고객의 주머니를 털고 있는 실정인데 경마가 국민에게 즐거운 레저산업이 되겠다는 마사회의 목표는 어불성설이다. 경마산업으로 얻은 이익은 임직원의 배를 불리는 데 사용되기 보다는 본연의 목적인 축산발전, 농어민 자녀 장학사업 및 농어촌 사회복지증진 사업에 우선적으로 사용돼야 한다.


◆Transparency(경영투명성)=2012년에 도입한 마사회의 일일 명예재결위원제도는 경마시행의 가장 핵심인 재결업무의 참관을 통해 경마의 공정성과 투명성을 높이기 위한 제도다. 마사회 직원과 민간인 총 60명이 참관한다. 경마시행과정의 투명성을 제고하기 위해 경주감시용 정면 화면을 관람대 모니터에 제공하고 있다. 6명의 심판들이 부정행위를 감시하기 위해 20대의 카메라로 촬영한 경주감시용 화면으로 기수들의 미세한 동작이나 작은 실수도 찾아낸다.

2012년 국정감사에서 마사회는 마권장외발매장 설치 추진 시 부실사업자에게 600억 원을 선지급, 매장설치 불인가 시 토지매입을 확약하는 불합리한 매매확약서 작성 등 방만한 경영으로 1800억 원의 거액이 무책임하게 운용되고 있다는 논란에 휩싸였다. 신사옥 건립 사업과 관련해 시행사와 신탁사를 대상으로 초기 투자금 350억 원을 회수하기 위한 매매대금반환소송 제기, 사업 추진과정 중 매매 가액이 400억 원이나 부풀려졌다는 의혹, 매매확약서와 신탁계약서 작성시 절차상의 문제 등이 제기됐다.

마사회는 2012년부터 사업 다각화를 추진하고 있다. 경마 외 승마와 말 가공식품 산업 등이 전체 수익의 30% 이상을 차지하도록 사업구조를 다변화한다는 것이다. 경기장 주변에 식물원‧가족공원 등을 꾸며 경마가 도박성 사행산업이라는 부정적 이미지를 불식시키겠다는 구상이다. 하지만 이 사업도 본연의 목적보다는 예산낭비와 비리행위로 얼룩이 지지 않을까 걱정하는 전문가들이 많다. 그동안의 마사회 운영행태를 보면 충분히 예견할 수 있는 일이다. 마사회의 매출, 수익구조, 성과급 배분 등에 관한 경영이 투명하지 못하기 때문이다.



◆Reputation(사회가치 존중)=마사회는 경마수익금으로 다양한 사업을 벌이고 있다. 축산발전기금, 농어민 복지기금, 농어민 장학사업, 농축산 홍보사업, 마사진흥 분야 등 매년 수천억원의 기금을 출연한다. FTA로 타격 받는 농어촌 지역의 교육과 의료, 복지 증진에 출연기금과 기부금의 90% 이상을 집중지원하고 있다. 농어촌지역아동센터 승합차량 지원, 취업준비 및 자활사업 지원, 다문화가족 도서보급 및 교육 지원, 장애아동을 위한 마사회야간재활교육센터 개설, 장애청년 일자리 창출 등도 마사회가 지원하는 사업이다.


8-Flag Model로 측정한 마사회의 윤리경영 성취도


그림1. 8-Flag Model로 측정한 마사회의 윤리경영 성취도

지금까지 진단한 내용을 바탕으로 ‘8-Flag Model’로 측정한 마사회 윤리경영 성취도를 종합하면 그림1과 같다. 마사회의 윤리경영은 대체적으로 낙제점 수준을 벗어나지 못했다. 보통 수준의 점수를 받은 영역은 윤리헌장, 윤리교육, 사회가치존중뿐이다.

윤리헌장은 다른 공기업과 유사한 수준으로 잘 정돈되어 있었고, 매년 개정‧보완을 하고 있다. 임직원의 행동강령과 내부공익신고 제도도 갖추고 있다. 윤리교육은 CEO가 직접 교육 하고, 다양한 교육프로그램을 운영하고 있는 것은 좋은 평가를 받았지만 정작 CEO 자신이 감사원에 의해 비윤리적인 행위로 검찰에 고발되는 상황으로 인해 감점을 받았다. 사회가치 존중은 경마수익금을 출연해 농어촌 복지관련 사업을 활발하게 벌이는 것은 좋지만, 경마중독자 재활이나 경마부정행위로 인한 범죄 등에 대한 조치가 미흡하다는 점을 지적 받았다.

다른 영역인 리더십, 제도운영, 의사소통, 이해관계자 배려, 경영투명성은 모두 낙제점 수준이다. 리더십은 임직원 상하를 막론하고 다양한 유형의 비리에 연루돼 있고, 경마가 건전한 사회질서를 해침에도 불구하고 부작용을 해소하기 위한 노력은 보지지 않아 부정적인 평가를 받았다. 제도운영도 다양하게 하고 있지만 정작 중요한 임직원의 부패근절보다는 외부 이해관계자의 감시‧감독에 치중하고 있었다. 의사소통도 건전한 경마산업의 육성을 위해 외부 이해관계와 소통을 게을리 하고 있었다. 이해관계자 배려도 임직원의 이해가 우선되고 있으며 경마산업 관계자나 고객의 이익을 보호하기 위한 조치는 미흡했다. 이들은 주요 이해관계자임에도 불구하고 소홀하게 취급되고 있다.

마사회의 윤리경영 수준은 지난주에 다룬 한국전력, 한국수자원공사, 코레일, 캠코, 농어촌공사 등과 마찬가지로 아주 낮았다. 경마 자체가 도박산업이고, 건전한 사회질서를 해칠 수 있는 가능성이 높기 때문에 경마사업을 하는 마사회 직원들의 윤리기준은 더욱 엄격하게 관리해야 한다. 정부가 재정적 혹은 기타 이유로 도박산업을 유지할 수밖에 없지만 사업관리를 소홀히 하면 엄청난 사회적 비용을 수반하게 된다. 이것이 마사회의 윤리경영정착이 중요한 이유이고, 우선적으로 임직원의 기강을 확립해야 하는 이유다.